自然资源管理体制的改革，毫无疑问正在步入新的境界。就以其中的矿产资源管理而言，最为突出的变化，在于观念或者说理念方面。从最近公布的矿法修订征求意见稿(以下简称新稿)中，可以看到，矿法曾开宗明义提出的“为了发展矿业”而立法，已经被绿色发展理念替代。相应地，许多基于经济利益为取向的观念，诸如“有水快流”等，也正在被调整纳入档案室。虽然争论依旧存在于各类群体，包括立法过程的各类参与者;但是，主导的意识形态已经确立，宏观范围的共识已经形成。

观念上的突破，必然带来管理方式方法上的调整。在管理实践中，相应的管理方式，也在发生程度不同的变化。有些正在上升到法规层面，通过修法体现出来。例如矿法修订稿提出的“平等对待各类市场主体”，“尊重地质工作规律和矿业发展规律”等等，特别值得关注的是矿政管理五原则的提出：“保护资源、绿色发展;统一规划、分类管理;市场配置、公开公正;综合勘查、合理开采;节约集约、综合利用”，就是新观念的集中且高水准的表述。

理性地看，观念上的突破，范围还在宏观层面，而且还在进行状态。许多新的观念，还在探索和辨析之中，远未形成新认知和新共识。具体到修法层面，需要反思的理念、需要调整的认知，也还有许多。特别是随着国家治理方式的变革，以及政府行政方式的改革进程加速，许多牢固树立于业内各群体大脑中的矿业管理观念，还需要冷静的反思和调整，以期建立新的共识。

一、公众参与的观念有待牢固的建树过程

首先是宪法精神的变现。借用“变现”这个经济词语，目的是强化宪法精神在社会生活包括矿业活动中的具体兑现。我国宪法对自然资源的公有性归属非常明确，这是必须坚持的基本制度。按照宪法精神和原则，合乎逻辑的自然资源管理过程，必须有“全民”参与的机制和路径。从立法修法角度看，就是要强化“公众参与”的设计。而公众参与的理念，还远未被各管理层接受。包括此类观念在内的许多理念建树，仍然是进行时态，实践更需要大胆的探索和长期的浸润。

具体到矿法修订稿，其中已经明确的五条原则，基础就是可持续发展的理念。相关的最为重要的修改，首先是“保护”的认知被强化。但是，保护需要落实的责任，不仅肩负于政府，也不仅仅是“县以上”各级人民政府所能承担;而是需要全民、全体国民的努力。这个道理既存在于宪法原则——自然资源包括矿产资源属于全民所有，国家及其各级政府，只是责任人之一;也存在于现实中——没有人民群众的有效参与，全民所有的资源保护，基本是空话。所以，新稿第九条对矿产资源保护规定的保护责任，以及后面后续章节条款所涉及的保护、监管等诸多内容中，都需要补充“公众参与”的基本原则以及如何参与的有效途径。

国务院近期公布了建立政务服务“好差评”制度的意见，其中对“畅通评价渠道”提出了：“要通过意见箱、热线电话、监督平台、电子邮箱等多种渠道和方式，主动接受社会各界的综合性评价。引导社会组织、中介组织、研究机构等对政务服务状况进行专业、科学、客观的评估评价，提出意见建议。”政府部门的“监督查评”要“根据本地区、本部门实际，委托第三方独立开展政务服务评估”等等。矿法在设计公众参与的路径时，完全可以根据这些意见具体化。例如在资源保护、矿权管理、全程监管等方面，引入符合行业实际的外部力量，直接或间接参与其中。

二、尊重现实的观念仍然处于知易行难的状态

首先是，矿产资源国家所有的“制度实现”与相关责任的分解，必须尊重“发展中”的国情。最基本的国情是：大陆各省市区的人力物力财力，“自给率”百分之百的情况并非多数。尤其财政自给率不及40%的省份，几乎超过三分之一。而基层、特别是市县两级矿政管理方面的人力资源，也极为有限。那些西部矿业大省的基层矿政机构，工作人员更是屈指可数。法规的可操作性问题，从来都是难点之一。所以，可操作性的实质，既包含在法规条款之中，也包含在地方政府的局限性之中。如果操作性原则在修法中演变成原则性规定，那么落实起来，还是困难。

例如国家建立地质调查制度，显然是很重要的设计。但是，让“县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门组织开展基础性地质调查”的规定，需要仔细考量。首先，国家层面理当如此。省级以下特别是市县两级就另当别论。原因包括了这三级政府的能力财力等等的局限;有条件的区域当然可以承担，没有条件的地区，恐怕还要走国家协调，统筹规划，统一组织的路子。另外，“基础性地质调查”的本意，是根据地质地理条件，以取得基础资料为目的开展的区域性工作，从宏观角度，大面积、广区域是开展基础地质调查的特点。所以，仅仅就“基础性地质调查”而言，试图让省市县三级政府分担责任，不太现实。

再看新稿第十二条的要求：省市县级地方人民政府自然资源主管部门，要会同有关部门编制本行政区域内的矿产资源规划，同样有能力财力等等问题。事实上，相当部分省级和绝大部分市县，历来要依靠外力完成该项任务。就其本意，矿产资源规划也是区域性工作，按照大区域或地理单元和地质条件来做规划，更加符合客观规律。考虑到生态重建、区域发展等等因素，建议在地质调查和矿产资源规划等事项的责任约束方面，对省级以下政府，只规定其配合工作的责任。基础调查与规划编制的责任，应该由国务院主管部门委托相关机构承担。

通观新稿全稿，对基层政府的同类性规定还非常多，几乎覆盖矿政管理全程。显然，新稿对省市县三级地府政府的权责有新的思路。明确和强化其责任的确非常必要;相关制度设计也应该跟上。但是，具体到哪些权、哪些责应该肩负于哪一级政府，笔者认为还是要回到现实中。冷静观察和回顾分析不难发现，那些通过经年累月的治理整顿，用各种各样的手段仍然没有达到理想效果的“管不了、管不好”的业务，至少说明政府在这个时期，缺乏甚至没有相应的能力。所以，与其原则性地规定做不了做不好的事体，不如改变思路，探求新路。换句话说：能解决问题，就算好路。

第二是，特殊区域的扶持，“有水快流”的教训已经不少，必须另辟蹊径。无论以往的“老少边穷”，还是法定的民族自治地方，其利益的保护，并不能依靠法规书写了照顾和优先等文字而实现。笔者长期在上述类型的地区生活工作，体会深切。一是矿产资源的赋存，并不以行政区划而决定。二是我国的经验，无论少数民族地方还是贫困地方，扶持的手段主要是财政手段，例如转移支付，例如矿企税收提留，以及通过强化企业社会责任途径，合理承担扶贫扶弱项目等等。如果从“造血”功能的提升，以及效果可控的思路出发，应该采取联合国推荐的办法，在小矿的开发方面，给予扶持。三是欠发达地区的改善的确需要特殊政策支持。虽然2020年扶贫攻坚任务要完成，但是，欠发达地区，或者财政自给率很低的情况，是动态现实，所以此类地区，都有特殊扶持的必要。从实际出发，无论少数民族地方，还是所谓发达地区，都存在富裕和欠发达的区域。在法律层面应该一视同仁，避免造成新的不公平的法律和政策环境。四是根据民族自治地方的法律地位，给予立法方面的接口非常正确。方向应该有三方面：小矿的放开，相关税费的宽松，以及监管的强化。

根据实践经验和教训，概念化的开口子，结果往往是可控性降低甚至失控，国内国外大概率如此。

第三是，矿权决策过程的责任定位。不容回避的现实是，竞争性获取权益的实践，从工程施工如公路交通等等基础建设领域开始，到全社会各领域施行多年，但是，相关各领域的各类腐败行为，并没有绝迹，有效管控还是愿景。换句话说，竞争获取和行政授予只是模式方法的差异，核心的问题在于最终的决策方式，即，决策过程是否得到有效监控。另外，现实中，各级党委常委会的决策、以及“官大一级压死人”的恶俗，往往成为终审的权杖，这也是不争的事实。

第四是，政府的监管行为必须贯穿于矿政管理全过程。在矿产勘查的准入阶段，由于简化了相关资质的审查，所以新稿强化了事中事后监管的规定。但是，业内的共识和实际的管理中，都认为矿产勘查的门槛——准入阶段，必须要存在合格的“守门员”。解决问题的方式方法可以再议，但是，缺了环节，就留下了漏洞。

三、市场配置资源的观念还处于正在进行时

充分发挥市场配置资源的决定性作用，通过一系列试点和近三十年的实践，应该有太多的经验教训。矿法修订稿设计了新制度的诸多环节与流程。但是，核心的问题或者争论还是存在。这就是政府的角色与身份，在“市场配置资源”过程中如何定位。且举几个新稿中的例子来讨论：

首先是“出让前期工作”。这个工作包含什么?实践中，政府的处境十分尴尬。一宗需要出让的矿业权，应该具备的各类信息及其真伪和品质等，绝大部分本应由企业提供。如果把本应由市场主体提供的服务，捆绑到政府身上，显然令政府承担的责任，超出了政府能力。所谓“管不了也管不好、不该管还要管”，就是说的这种状态。诸如此类的事项还有很多，例如合同管理、市场组织，矿权期限等等，都交给各级政府，要求政府承担相关的责任与义务，既不符合市场规律，也与诸多应该汲取的实践经验和教训相悖。

其次是“国家对重大地质勘查成果进行奖励”。不论出资者为国家还是其它，如果按照市场规则，任何重大的矿产勘查成果，理论上的买家必然会“按质论价”。同时，市场需求、特别是急需品的价格，也必然随行就市。价格高企给矿权持有者带来的利益，恐怕不能与“国家奖励”同日而语。至于国家出资的基础地质调查，应该有的激励与奖励政策，最好在具体的资金或基金管理办法中体现。

第三是监管问题。矿法体系中，最为低效的规定与行政行为皆出于此。无论过去和现在，相关规定的内容，都局限于政府的工作。至于公众参与、市场主体的参与，还远未破题。根据数十年的经验教训，没有后两条，监管的有效性就无从谈起。因笔者已经多次撰文讨论相关问题，此处不再赘述。

问题根源在于：几十年计划体制，已经训练出政府包办一切的思维定势和行为模式。由此也导致了政府在市场管理中的责任被无限放大，实际上是让政府承担无限责任。任何地方的任何岗位，出了问题往往都要追究政府的责任。矿业市场的相对独立和不便管理，更加使得政府部门的监管难上加难。尤其在当下市场化进程中，在社会的转型期，政府到底在矿业市场中扮演一个什么样的角色?发挥什么样的作用?通过什么机制和途径来实现自然资源管理的有效性?由于此问题的庞杂，笔者将另文讨论。

长远看，国家治理体系与能力的现代化过程中，市场化是不可动摇的组成部分。虽然矿业市场目前发育不良，治理能力局限很多，但是改革改良的方向不容质疑。对市场的认知以及对市场力量的认知，需要时间;对市场的培育、对市场主体的作用发挥，更需要耐心和激励性措施。由此，对进行时态的矿业市场制度设计与体系建设，需要一种留有余地的态度，不能寄希望于一蹴而就。

四、若干具体问题的讨论映射出观念调整的复杂性

笔者一直认为：矿法修订的诸多难题中，观念的改变最难。至于市场规则、公众参与等等难点，根子也还在于观念。我们不妨分析一些修法过程看到的具体问题。

例如，新稿设计“鼓励政策”时，对开采方面很到位。矿业权章节中，非常合理地规定了对“矿业权人有权依法有偿取得登记的勘查、开采范围内新发现其他矿产资源的矿业权。”但对“五原则”强调的“综合勘查”、特别是有利于全社会和企业的矿产综合勘查，却没有提及。而这个疏漏，不仅有悖于“逻辑自洽”原则，而且给矿法的下位法规、包括配套政策的修订造成困难;更重要的是，近年来的管理实践暴露出的纠结，需要法律的明确界定。典型事例是，勘查过程发现的申请外矿种，无论发现过程多么合理，登记时却困难重重，国家也无法收储。可以说，即便退回到计划体制，也不会如此行事;更何况市场主导资源配置的环境下，综合勘查应该是矿产勘查过程的本能行为。显然，观念里的某些痼疾起了作用。

再看“出让方式”的规定中，把“县级以上人民政府自然资源主管部门”的职权列入，也没有必要。因为方式方法与操作者没有必然关联。典型事例为艺术品竞争性出让，其主体既可以是公司法人，也可以是自然人。组织者则是五花八门。考虑到矿业权的特殊性质，再权衡上文提及的政府在市场中的身份问题，此处的规定，还是只讲“方式”为宜。为分散政府压力，提高基层政府的积极性和主动性没有错误;但观念深处是否还存在政府统管一切，包括主导市场的思维定势?

生态修复的内容是矿法的重大修补。但认知上的偏差仍然可见。例如第四章表述为“矿区”生态修复。其中的“资金”和“验收”表述内容又局限在“采矿”阶段。实际上，勘查阶段无论规模大小，也存在同样的法定责任与义务。

自然资源管理体制改革以来，对原有体制继承和习惯形成的管理内容，有不少调整。但是对“地质调查”，仍然有观念上的偏差。其中一例就属典型，即上文提及的“国家建立地质调查制度”。此处的地质调查，按照矿法修订的本意细究，可以理解为两方面：一是“矿产地质调查”，二是基础地质调查。根据本条款的其它内容，则是在讲基础地质调查，而且局限于涉及矿产资源的基础地质调查。如果按照新的自然资源管理体制的逻辑推导，一切涉及自然资源管理的地质调查——包括农业、工业、交通等等各行各业涉及的基础地质和工程与水文地质需求，都应该是合理和必然的管辖范围。显然，此处的语义性问题反映了两种观念偏差：一是传统观念：地质管理一直这样管，惯性使然。二是计划体制的惯性，包办一切。前者如果跳出矿产资源的范围，无可厚非，而且应当由国家建立一种涉及各行各业的基础地质调查及其与之相关的管理制度。后者则要区分市场需求与国家战略需求的不同。市场需求的矿产资源地质调查，逻辑上应该是市场行为，国家完全可以退出这个领域。

总之，当下急需的矿法体系改革，最需要考虑的是三件事：一是“公众参与”，体现宪法原则，落实宪法精神，防治腐败病源，进而促进财富分配合理化。修法急需补充的不仅仅是原则，更需要具体的路径。二是“尊重现实”，体现国情社情，追求可操作性，保障法规能够在基层顺畅实施。三是“留有余地”，体现改革进程，鼓励大胆探索，少走或不走弯路。凡没有成熟到上升为法律法规的管理事宜，情愿通过试点不断试错，也要避免法律出台即成遗憾。例如对进行时态的市场规则设计，不妨超脱，努力规避政府直接充当运动员和裁判员的局面。目前可以通过政策手段，努力培育市场与市场中介，形成自律性很强、纠错能力较强、自我修复功能良好、能够发挥相互监督作用，并且保障和促进良性循环的矿业市场主体。这既是理想化的目标，也是矿法体系得以合理改造和重建的坚实基础。

无论先进理念的建树，还是既有观念的调整，都不是简单易行之事。就事论事讲，目前的修法，需要留有余地。这既是一种观念也是一种方法。我们国家本来处于改革的进程之中，探索与试错是题中应有之义。修法立法的方法也在改革，以矿法论，长期的困局难以突破，至少告诉我们：社会变革的速度很快，政府管理对象的变化极大，修法应该常态化。不论小修大修，“有必要马上修，有条件马上修”，因循这样的思路，有可能在法规方面，为政府依法行政提供少走弯路的保障。

本文作者：侯海生，自然资源部咨询研究中心咨询委员，原国土资源部机关党委常务副书记。