解读最高法审理矿业权纠纷案适用法律问题解释

阅读提示

最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》自2017年7月27日起施行，这是最高人民法院在总结多年来全国各级法院审理矿业权纠纷案件实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，并经审判委员会审议通过的。它的颁布实施，对及时化解矿业权纠纷，保护国家利益和矿业权人合法权益，促进矿业绿色发展具有十分重要的意义。本期特邀国土资源部政策法规司司长魏莉华和中国政法大学终身教授江平对此次出台的司法解释进行分析解读，以供参考。

出台背景

矿产资源是工业的粮食，是国民经济和社会发展的重要物质基础。随着工业化、城市化的快速推进，我国矿产资源勘查开采活动日益活跃，矿业权流转市场逐步建立，矿业权纠纷也大量发生，各级人民法院受理了大量因矿业权出让、转让或者抵押而产生纠纷的案件。而我国《矿产资源法》关于矿业权出让、转让和抵押的规定严重缺失，致使大量矿业权纠纷诉至人民法院后，人民法院难以依法作出裁判，同案不同判的现象时有发生，既影响了司法的公信力，也不利于矿业权纠纷的及时化解。

2014年7月，最高人民法院设立资源环境审判庭，矿业权纠纷案件作为一类非常重要的环境资源案件，划归资源环境审判庭负责。资源环境审判庭根据审判工作的需要，在充分调查研究的基础上，开始着手起草矿业权纠纷司法解释，力争通过司法解释明确矿业权纠纷案件的审判理念和裁判标准，以适应矿业权市场发展的需要，促进生态文明建设。

在起草过程中，最高人民法院多次到国土资源部听取意见和建议。国土资源部高度重视，组织相关司局对司法解释涉及的重点难点问题反复研究，按照既要促进矿产资源的市场化配置，又要保护矿业权人合法权益的需要，积极推动司法解释的出台。

可以说，这个司法解释体现了司法与执法的良性互动，对下一步矿产资源法律制度的修改和完善具有重要意义。

五大亮点

矿业权司法解释共23条，涵盖了矿业权出让、转让、抵押等矿业权流转的主要环节，对多年来困扰矿业权司法审判的多个有争议性的问题做出了明确具体的规定，是重大的制度创新。司法解释的五大亮点值得关注。

——明确了矿业权公法管制与物权保护的双重法律属性

现行《矿产资源法》明确矿产资源属于国家所有，并确立了矿业权有偿取得和依法转让的制度，但是对于矿业权是否是物权没有明确规定。自2000年开始，国土资源部先后出台《矿业权出让转让管理暂行办法》和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，全面推进矿业权的竞争性出让，促进矿产资源的合理开发利用。矿业权出让制度的建立和实施，使得作为出让合同标的的探矿权、采矿权的法律属性得到广泛关注，特别是各级法院与国土资源主管部门在对矿业权法律属性的认识方面存在较大的差异，造成了审判实践中的裁判不统一。2007年颁布的《物权法》第123条明确，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。由此矿业权的物权属性得到法律确认。同时，矿产资源是一种稀缺性、耗竭性和不可再生的自然资源，矿产资源的勘查开采活动具有较强的负外部性，对生态环境影响较大，矿产资源的勘查开采活动必须遵守国家的公法管制。司法解释开宗明义将《物权法》《合同法》与《矿产资源法》《环境保护法》并列作为制定依据，并在第一条中明确矿业权纠纷的审判理念是既要依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全，又要保障矿产资源的合理开发利用，促进资源节约和环境保护，从而第一次明确了矿业权兼具公权和私权双重属性，受公法和私法共同规范。既不能用公法管制侵犯矿业权人的合法权益，也不能因物权保护豁免矿业权人基于公法应履行的土地复垦和环境保护义务。

——强化了国土资源主管部门在矿业权出让中的合同义务

矿业权出让是县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人，以合同的形式将探矿权、采矿权让予受让人，并由受让人支付价款取得探矿权、采矿权的行为。在矿业权出让管理中，国土资源主管部门既是管理者，又是出让合同的一方当事人。司法解释第二条明确：县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。这一规定明确了矿业权出让合同本质上属于用益物权的设立行为，具有民事合同的基本属性。在认定矿业权出让合同效力的时候，要尊重当事人意思自治的基本原则。司法解释第四条对作为出让人的县级以上地方国土资源主管部门提出了明确的要求：出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或矿区、颁发勘查许可证或采矿许可证，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持，强化了作为出让方的国土资源主管部门在矿业权出让中的合同义务。

——矿业权转让未经批准不意味着转让合同不具有法律效力

根据矿产资源管理法律法规的规定，矿业权转让必须经国土资源主管部门批准。当事人签订矿业权转让合同后，矿业权转让未经国土资源主管部门批准的，矿业权转让合同是否可以认定为无效合同?在司法解释出台以前，对此问题的认识存在很大的争议。司法解释第六条对此做出了明确的规定：矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。这表明，矿业权转让未经批准，并不意味着矿业权转让合同不具有法律约束力。矿业权转让合同一经签订，就对双方当事人具有合同约束力，当事人应当信守合同约定，依合同履行自己的义务。非依法律规定或者当事人约定，不得擅自变更或者解除合同。当事人一方请求另一方履行合同义务的，人民法院会予以支持。如果矿业权转让申请虽报请国土资源主管部门审批，但未获批准的，矿业权转让合同即丧失了完全生效的可能，也没有继续履行的必要。为此，司法解释第十条明确，当事人有权解除合同，过错方应当赔偿无过错方的损失。

——矿业权抵押备案视为矿业权抵押登记

近年来，随着矿业权市场的不断发展完善，矿业权抵押行为逐渐增多，同时也出现了一系列亟待解决的法律问题。矿业权能否抵押?矿业权抵押是否需要登记?矿业权抵押备案的法律效力如何认定?司法解释积极回应实践需要，明确矿业权人为担保自己或者他人债务的履行，将矿业权抵押给债权人的，抵押合同自依法成立之日起生效。同时，矿业权是用益物权，适用不动产法律的调整原则。按照《物权法》关于不动产物权登记生效的基本原则，矿业权抵押权作为不动产物权，其设立应自登记时发生法律效力。司法解释第十五条规定：当事人请求确认矿业权之抵押自依法登记时设立的，人民法院应予支持。考虑到实践中国土资源主管部门根据《矿业权出让转让管理规定》为抵押当事人办理的抵押备案实质上具有矿业权抵押登记的性质，为顺利解决矿业权抵押争议，维护交易安全和秩序，司法解释明确：颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。

——当事人约定在自然保护区等生态脆弱区勘查开采矿产资源的合同无效

矿产资源兼具财产属性和生态属性，其开发利用具有环境负外部性。为此，《环境保护法》《矿产资源法》以及《自然保护区条例》等强调要保护环境，禁止在自然保护区、风景名胜区等开采矿产资源。针对实践中一些地方为了经济发展而不顾生态环境保护，随意勘查开采矿产资源，对环境公共利益造成重大损害的问题，司法解释第十八条明确：当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区勘查开采矿产资源，违反法律行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定为合同无效。这一条赋予人民法院对特别区域内矿业权合同效力的司法审查权，集中体现了矿业权流转中的公法管制。

新的挑战

各级国土资源主管部门作为矿业权管理的行政主管部门，要充分认识到矿业权司法解释的实施给国土资源主管部门带来的新挑战，采取有效措施完善制度、规范行为，全面提升依法行政的能力和水平，切实保护国家利益和矿业权人的合法权益。

一要认真履行好矿业权出让合同中约定的义务。矿业权出让合同对双方当事人都具有合同约束力，作为出让方的国土资源主管部门要带头履约，信守合同承诺，不能只收出让收益，不保障受让人进入勘查作业区或者矿区，颁发勘查许可证或者采矿许可证。

二是要发挥好矿业权抵押备案的公示作用。司法解释第一次明确国土资源主管部门办理的抵押备案，视为矿业权抵押登记。这是物权公示制度的基本要求，也是矿业权抵押权生效的前提。各级国土资源主管部门要切实改变过去认为矿业权备案不具有矿业权抵押登记效力的错误认识，认真做好矿业权抵押备案工作，确保矿业权交易安全。

三是要将绿色原则贯穿到矿政管理的全过程中。保护生态环境，促进矿业绿色发展，是矿政管理必须遵循的大原则。要适应生态环境保护的需要，将绿色原则贯穿到矿产资源勘查开采管理的全过程，严禁在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区内新设矿权，加大对违法勘查开采行为的处罚力度。

四是要积极应对行政公益诉讼。涉矿环境公益诉讼是行政公益诉讼的重要组成部分。司法解释明确：勘查开采矿产资源造成环境污染或者导致地质灾害、植被毁坏等生态破坏，法律规定的机关或者有关组织提起环境公益诉讼的，人民法院应依法予以受理。各级国土资源主管部门要高度重视公益诉讼制度的实施给国土资源主管部门带来的挑战，依法履行法定职责，积极履行检察机关提出的检察建议书，不断提高依法行政的能力和水平。