全面推开营改增试点已一年有余。营改增初心是否逐渐达成?推行过程中有哪些不足?

实际上，全面实施营改增试点已取得改制、减税和促进经济转型发展等多方面成效，但现行处于过渡期的增值税仍存在诸多有待破解的难点和需要克服的制度缺陷。税制改革步入深化攻坚期，税率简并和立法将是下一步改革重点。而全面实施营改增，还需继续深化改革，要在进一步推进税制、体制和法制等制度性改革和建设等多方面有所作为。

2016年3月5日，国务院总理李克强宣布全面推开营改增试点，从当年5月1日起，试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，实现货物和服务行业全覆盖，打通税收抵扣链条，支持现代服务业发展和制造业升级。

全面推开营改增试点已一年有余，期间常常听到税务系统优服务强管理、抓培训辅导、严督导促落实，打赢了一场又一场营改增攻坚战的消息，振奋人心。那么，营改增初心是否逐渐达成?推行过程中有哪些不足?值得一探究竟。

为何改?

为适应市场经济发展

营改增之前的税制结构中，增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种，二者分立并行。其中，增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业中的大部分行业则课征营业税。我国这一始于1994年的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。但随着市场经济的建立和发展，这种税制结构日渐显现出不合理性和缺陷，不利于经济结构优化。

经济学家贾康认为，首先，从税制完善性的角度看，增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。其次，从产业发展和经济结构调整的角度来看，将我国大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了不利影响。比如，由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣，企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务，导致服务生产内部化，不利于服务业的专业化细分和服务外包的发展。第三，从税收征管的角度看，随着多样化经营和新的经济形式不断出现，两套税制并行造成了税收征管实践中的一些困境。比如，在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，形式越来越复杂，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难，这给两税的划分标准提出了挑战。

“国际经验也表明，绝大多数实行增值税的国家，都是对商品和服务共同征收增值税。”贾康认为，在新形势下，逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税，符合国际惯例，是深化我国税制改革的必然选择。

怎么改?

全面实施配套推进

受国际经济持续低迷冲击，以及国内结构调整和动力转换的影响，中国新常态下的经济形势严峻。全面实施营改增是税收制度的重大变革，牵一发而动全身。如何全面推开营改增，在确保所有行业税负只减不增的同时，保证各方面平稳运行?

全面实施营改增的制度性改革，最为重要的举措是实现增值税制度全覆盖。继2012年以来先后在交通运输、邮政、电信和现代服务业实施营改增试点后，2016年又在建筑、不动产、金融和生活服务业全面实施营改增试点，使增值税覆盖服务业各个行业，而服务业全面实施增值税改革反过来又可为工商业和其他行业作进项税抵扣，为增值税全面消除重复征税、降低整体税负提供了重要制度基础和保障。全面实施营改增是由营业税旧制度向增值税新制度转换的过程，为使新旧税制有序对接转换、平稳过渡，并保证所有行业税负只减不增，国务院相关部门既按照现代增值税要求进行整体制度设计，又安排一系列过渡性政策，并在改革进程中不断补充完善政策安排和征管服务措施，从而成功实施了新旧税制对接转换。

综合配套推进，全面实施营改增，不仅是对服务业全面实施增值税改革，也相应调整了中央与地方财政体制和税收征管体制。在财政体制方面，将增值税统一纳入中央和地方共享范围，在中央与地方之间五五分享，并以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，在确保地方财力前提下，中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。在征收管理方面，将全面实施营改增后增值税统一由国家税务局征收和管理，从而实施了新旧税制、国税与地税征收管理、中央与地方财政体制对接，在税制、体制和管制三大领域综合配套推进。

优化税制结构，一是扩大增值税征税范围，由交通运输、邮政电信和部分现代服务业扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等各服务业领域，实现征收范围全覆盖;二是实现消费型增值税转型，增值税征税和抵扣扩大到不动产领域，使固定资产抵扣也从动产扩大到不动产，从而实现了真正意义上消费型增值税转型;三是双向消除重复征税，包括消除服务企业生产经营过程中重复征税，以及产业交往中重复征税，双向消除重复征税为全面减税提供了制度保障;四是优化税制结构，全面实施营改增通过统一税法、合理税制、减轻税负来优化税制。

改得怎样?

超预期完成目标

国家税务总局党组书记、局长王军此前在接受媒体采访时表示，全面推开营改增试点，也有几个小目标。最重要的目标有三个：第一，制度的转换和运行要平稳;第二，新增的四大行业及其所属的26个小行业的税负只减不增;第三，全面的营改增要减税5000亿元。

营改增一系列动作全面推行后，这三个目标完成得怎样?

记者从税务总局获得的数据显示，2016年实现包括试点企业减税和下游企业取得增值税发票增加抵扣减税，合计减税5736亿元，2016年5月至2017年4月减税达7000亿元。全面实施营改增一年多来，减税企业覆盖面扩大，减税额逐季增加，以减税额与纳税额相比较的减负率有所上升，实现了各个行业全面减税，预期目标顺利完成。

减税额持续增加。全面实施营改增，首先获益的是建筑、房地产、金融和生活服务业四大行业，以及所属26个细分行业。其次是2012年起先后实施营改增的3+7行业，由于营改增全覆盖从而实现了全抵扣，增加了建筑、不动产等进项抵扣，加大了减税幅度。三是原实施增值税的工商业在3+7行业实施营改增增加进项抵扣后，进一步增加四大行业进项抵扣，从而更加大了抵扣减税力度。随着营改增深入推进，减税额逐步增加，改革红利持续释放。

减税面逐步扩大。从企业减税户看，从2016年5月至2017年4月底，四大行业中减税或者税收持平企业占98.7%，税负增加企业占比下降到1.3%。各行业减税或持平企业占比从高到低依次为：生活服务业99.25%，房地产业98.86%，现代服务业98.66%，电信服务业97.01%，交通运输业96.80%，建筑业96.62%，金融业93.12%，邮政服务业87.57%。

减负率不断提高。从年度减负变化看，全面推开营改增后企业减负率在一次性较大幅度上升后呈继续和逐步提升趋势。2016年5月至2017年4月与2016年5月至6月相比，营改增累计减负率由19.71%上升至22.85%，减税效果呈持续扩大趋势。从季度减负变化看，去年二季度至四季度，减负率逐季上升，分别为19.71%、21.48%、23.28%，今年前4个月减负率较去年略有下降，由23.28%略降为22.85%，这既有年度经济运行前低后高的因素，也有税改制度性减税一次性释放后会逐渐趋于平稳的因素。

上海财经大学公共政策与治理研究院评估团队近日发布的《中国全面实施营改增试点一周年评估报告》中也显示，全面实施营改增减负成效显著且影响广泛。除了原本预期目标，还有超额完成部分。

顺应新常态要求。全面实施营改增不但发挥了税收自动稳定功能，更顺应了经济新常态发展内在要求。在经济新常态下，企业营业收入增长放慢，成本占收入比上升，利润率整体下行，而与营业税相比，增值税可在一定程度上降低企业税负，缓解经济下行时期的税负压力。中国经济正进入由高增长向中高增长的新常态，以GDP为代表的经济增长率呈放缓态势，2011年至2016年，GDP增长率分别为9.5%、7.9%、7.8%、7.3%、6.9%和6.7%，税收增长率分别为22.6%、12.12%、9.86%、7.82%、4.8%和4.4%。税收增长下行速率大于经济增长下行速率，而增值税和营业税两税增长下行速率又大于税收增长下行速率，说明税收下行既有经济下行原因，也有全面实施营改增减税因素的作用。

助推供给侧改革。全面实施营改增对于企业降低成本、增加利润，应对经济下行提供了较好的税收政策支撑，助推了降成本的供给侧改革。而全面实施营改增在对企业实现全面减税的同时，也起到了刺激企业投资需求的作用，促进了过剩的制造业产能向服务业特别是生产性服务业转型，而服务业企业的规模扩大，以及现代服务业的发展，又促进了优化结构的供给侧改革。

规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本由85.52元逐渐下降，2016年同比减少0.1元，今年1~2月同比减少0.28元。2016年，规模以上工业企业实现利润总额68803亿元，同比增长8.5%，实现由负转正，今年1~2月同比增长31.5%，增速比去年全年快23个百分点，规模以上服务业企业营业利润增长37.1%。确保所有行业总体税负只减不增，已有效降低了实体经济企业的税费成本，引导企业脱虚向实，成为中国去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板供给侧结构性改革最为实在有效的重要举措。

激发市场化活力。对营改增试点行业本身来说，除税负变化之外，营改增还会带来企业管理模式、成本结构以及定价方式的变化。对营改增上游企业来说，其开具的增值税专用发票在试点企业可以抵扣进项税额，因此上游企业获得与试点企业重新议价的机会，可能促使利润上升。而对试点行业的下游产业来说，由于营改增之后试点行业可以开具增值税专用发票，下游企业可抵扣进项税增多，伴随的是税负降低与利润增加。

2017年一季度，我国企业景气指数123.4、企业家景气指数123.7，分别较去年同期提高16.3个点和15.8个点，提升幅度分别为15.2%和14.6%。全面实施营改增后，市场活力明显增强。营改增全面降低企业税负，支持了创新、创业以及小微企业发展，从更深远的意义来看，有助于倒逼企业改制、转型和升级。

增强治理能力。全面实施营改增后，一方面，增值税已成为占总税收近50%第一大税种，覆盖社会再生产各个环节和各个领域，促使企业普遍改进经营模式，开展集中采购，制定各种内控制度和考核指标，积极取得进项抵扣，内部运营管理规范化程度和控制水平显著提升;另一方面，出于增值税管理需要，与中国全面实施营改增同步推进的中国金税系统工程利用覆盖全国税务机关的计算机网络，形成了对增值税专用发票和企业增值税纳税状况进行严密监控的系统工程。全面实施增值税制度形成了完整的发票链，随着电子发票的逐步引入，税收征收能力大幅提升。数据和分析正在日益成为21世纪税务管理的重要工具，而随着全面实施营改增而大力推进的现代信息系统工程和大数据建设，既形成了覆盖所有经济活动且最为强大的即时商业数据系统，又使以科学决策为依据的社会治理能力大幅提升。

营造诚信环境。全面实施营改增后，企业出于增值税抵扣机制需要，在业务往来中更加注重向上下游企业索取增值税发票，同增值税诚信纳税企业进行业务交往，从而形成以增值税发票来对企业经济行为进行纳税约束的机制。而增值税和营业税由国税、地税分别征收管理改为增值税由国税统一征收管理，可减少地方税务部门在执法和征收上的自由裁量权，使征收和管理更加统一规范。增值税发票抵扣的严密征收管理制度不但可减少税收流失，也利于促进市场运行机制和秩序的规范，并进一步营造褒扬诚信、惩戒失信的社会诚信体系和诚信环境。北京一家装饰工程股份有限公司反映，营改增后，建筑商在选择材料供应商时会充分考虑是否可以获得能够有效抵扣的增值税专用发票，促使建材供应市场重新洗牌和转型升级，打造了一个完整的信用链条和抵扣链条，促进了上下游企业一起进步、发展。

长期追踪研究营改增的上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建教授表示，全面实施营改增所释放的减税红利，有效降低了企业成本，激发了市场活力，契合了供给侧结构性改革的紧迫要求，为供给者提供了较大的发展空间，也对刺激消费、鼓励投资、促进产业升级产生了积极影响，是促进税收政策制度顺应新常态要求、助力供给侧改革、激发市场化活力，催生经济新动能的重要改革举措。

有何问题?

个别企业税负上升

全面实施营改增减税使企业税负普遍下降，而且随着改革实施平稳有序推进，企业税负率趋于进一步下降。但也有个别企业实施营改增后税负不减反增，主要集中在金融业和建筑业。实际上，金融业存在法定减负和实际减负两个不同减税统计口径，而建筑业则存在试点行业和产业链的减税反差。

结合统计数据分析，全面实施营改增后金融业实现了减税，2016年5月至2017年4月累计减税972.85亿元，减负率达19.10%;减税幅度逐步提高，从2016年5月至6月的9.88%提高到全年的19.1%。但也有金融机构反映，跟以前征收营业税相比，减税没有像统计上显示的那样明显，有的税负还有所上升。通过调研发现，部分金融企业反映的问题，主要是由于计算和统计口径差异所致。

全面实施营改增前，金融企业在缴纳营业税时，由于各种原因享受了一些并不符合税法法定意义的减免优惠，金融企业实际缴税低于法定缴税。全面实施营改增后，虽然法定优惠政策平移，但有些实施中不符合法定意义的优惠被取消。因此，在统计分析金融业营改增后是否减税及减税多少时，涉及增值税应与法定应缴营业税还是实际缴纳营业税比的问题——如果与法定应缴营业税比较，2016年5月至2017年4月累计减税额为972.85亿元，去年全年减税幅度高达19.1%;但与营业税实际缴税比较，上述减税额降为250.63亿元，减负率也相应降为5.74%。有些原先享受非法定税收优惠较多的企业，甚至可能还会由减税转为增税。

从金融业全面实施营改增实践看，对有些在营业税时征免边界不很明晰的新兴金融衍生业务，营改增后做出了明晰征免界定，在一定程度上调整了税基，有利于规范管理。然而，金融业是一个业务形态复杂、创新速度极快的行业，如何做到制度合理、有效征收和管理，还需根据金融业务实际，在改革试点进程中不断完善，如对于企业反映的集团公司资金池资金拆借利息如何征税问题，就值得探讨。集团公司资金池系指集团公司将所属单位资金统一汇总在一个资金池内，统一调度集团内部的资金使用，并向上划资金的下属单位支付利息，同时向使用资金的下属单位收取利息的业务行为。虽然根据原营业税和现行营改增后增值税政策规定，均应作贷款服务取得利息收入征收增值税，但由于作为金融机构同业拆借利息实施免税，而非金融机构的集团公司资金池拆借却征税，两者都有同业往来资金拆借相近特征却实施不同政策，反映了对金融机构和非金融机构相同性质特点业务在增值税处理上的不一致性。有必要根据集团公司资金池业务特点，研究提出妥善的解决方式，以更好发挥集团公司资金池的融通资金功能和作用。

而在全面实施营改增的四大行业中，建筑业与其他行业减税比较，由于涉及新老项目、清包工和包工包料、分包和转包等业务，以及直接减税和间接减税差异等情况更为复杂。胡怡建认为，全面实施营改增企业减税减负成效明显，但不同行业、企业实际减税差异较大，另外也有少数企业出现不同程度的税负上升。实际上企业税负增减变动不但受政策制度影响，同时也受制于经济、管理和财务等多方面因素影响。

建议：未来改革

重点推进三大制度建设

“一年多来，全面实施营改增试点已取得改制、减税和促进经济转型发展等多方面成效，但现行处于过渡期的增值税仍存在诸多有待破解的难点和需要克服的制度缺陷。” 胡怡建表示，全面实施营改增深化改革任重道远，要在进一步推进税制、体制和法制等制度性改革和建设等多方面有所作为。

胡怡建认为，全面深化中国增值税制度改革，目标是建立一个更加公正、简明、高效的增值税制度，即通过宽税基、广覆盖、简税率、少优惠、低成本改革，使增值税筹集财政收入功能进一步增强，对市场资源配置影响更显中性，征管效率更为提升，征纳成本更加低廉，更具税收竞争力。全面实施营改增后，营业税作为地方财力支柱税源全面退出历史舞台，动摇了以税种收入划分为基础的分税制财政体制，将倒逼旧体制，催生新体制。

全面实施营改增后，增值税已成为中国第一大主体税种，对经济社会生活的影响更加广泛和深远，而且通过不断补充、修正，制度也趋于规范和成熟，加快增值税立法步伐、增强税制刚性显得重要和紧迫。当前，中国增值税扩围改革已经完成，增值税步入深化攻坚期，税率简并和立法将是下一步改革重点。

税收制度和税收征管密不可分。全面实施营改增试点，建立现代消费型增值税制度，为构建全国统一规范增值税管理体系打下了坚实税收制度基础。而完善增值税制度又必须大力推进征管创新，通过建立科学严密的增值税征管体系，为增值税制度的进一步完善创造先决条件。税收征管应以全面提升税收治理能力为目标，来促进企业治理、税收治理、财政治理、经济社会治理，实现国家治理体系和治理能力现代化。