2022年是中国水泥行业发展史上极为特殊的一年。这一年，行业效益迎来转折，利润总额大幅下滑60%。2023年，行业供需矛盾继续加剧，企业亏损面进一步扩大，市场陷入危局。面临需求长期下行和双碳目标压力，“水泥行业应如何进一步深化供给侧结构性改革以实现高质量发展”是当前摆在行业面前迫切需要解决的问题。

一、水泥行业供给侧改革的相关政策

2016年，国务院办公厅发布的《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》(34号文)是水泥行业供给侧结构性改革的纲领性文件。文件提出了严禁新增产能、淘汰落后产能、推进联合重组和推行错峰生产四大压减过剩产能举措，同时在加快转型升级、促进降本增效方面提出了相关指导意见。此外，错峰生产、产能置换办法、单位产品能耗排放标准等配套的政策标准也逐步出台和完善，这些构成了我国水泥行业供给侧结构性改革的主要政策依据。

2016-2021年，水泥行业需求总体处于平台期。受益于供给侧改革举措，行业效益逐年走高，产品结构得到优化，产品质量明显提升，单位能耗逐年降低，行业减排也取得巨大成绩。

二、2022年以来供需矛盾加剧 行业效益持续大幅下滑

2022年，国内水泥表观消费量同比大幅下滑10.43%(由于统计口径问题，实际降幅估计超15%)，加之水泥产能(35亿吨)居高不下，供需矛盾加剧，产能过剩日益严峻(产能利用率仅61%)，行业效益急转直下，利润总额大幅下滑60%。2023年，疫情防控虽然放开，但水泥需求仍受房地产项目开工不足、建筑工程资金紧张、制造业投资疲软等因素影响，全年水泥需求预计仍下滑2.9%左右。年内，水泥价格持续下跌，上半年同比降幅超20%，水泥及熟料库位持续攀升至7~8成，行业利润进一步下行，企业经营压力极大。

当前，水泥行业亟须在上一轮供给侧改革的基础上总结问题和经验，并进一步调整和优化，以稳定水泥工业经济增长，推动行业转型升级，实现高质量发展。

三、水泥行业供给侧改革存在的问题

第一、减量置换，明减实增。

近年来，水泥企业通过技改提升、产能置换等方式提升了技术水平，但也一定程度上提升了熟料单位产能，造成实际产能普遍高于设计产能(超设计产能30%以上已较为普遍)，使得产能呈现“明减实增”的特征，尤其是2020年以后越发明显，5000t/d生产线甚至可以实现日产7000吨。尽管错峰期间压缩了产量，但非错峰期超产则放大了产量，使得非错峰期间的实际产能利用率大幅下滑。若继续按照现有的熟料窑径换算产能方法已不符合实际情况。

第二、低效产能激活，淘汰标准提升滞后。

“十三五”期间，部分低效产能(2000t/d及以下、JT窑等)通过出售产能置换指标获得重生机会，出让指标曾一度高至200元/吨以上，市场化淘汰机制失灵，这为日后产能过剩问题更趋严重埋下隐患。低效产能的激活反映了当前国内淘汰落后产能的标准提升较为滞后，仍以简单的规模或工艺来确定是否落后已不适应当前水泥行业的转型升级。

第三、错峰生产政策不统一，随意性较强。

错峰生产政策从北方地区试行并向全国推广，最后形成常态化机制，但各地区目前执行程度不一，标准不一，影响区域之间的公平竞争。即使是同一省份，也存在执行错峰生产的规则不统一，随意性较强或容易形成地方保护。在推进全国统一大市场的建设中，错峰生产政策应破除区域壁垒，尽量做到公平公正。

四、对下一步水泥行业供给侧改革的建议

(一)进一步增加严控新增产能力度

下一阶段，严禁新增产能、淘汰落后产能的力度应进一步增强。现有的产能置换政策应进一步完善，从新建线的能耗控制、单位碳排放、替代燃料使用比例等方面增加更多约束条件，大幅提升新建产能门槛和建设成本。新建产能应不止追求产能规模，而更应该围绕双碳目标进行引导，侧重于供给端的高质量发展。尤其是应结合区域未来发展，谨慎评估超大型熟料生产线的建设。

进一步提升淘汰落后产能的门槛，建立落后产能淘汰目标。针对中小型生产线，主动组织区域企业开展联合重组或者是大小窑对接等方式压减产能。

当前，精准、刚性的错峰生产仍是行业供给侧改革实现稳增长和高质量发展的最优选项，建议统一错峰生产政策，打破区域壁垒，实现更加公平、公正的错峰生产机制。

(二)纳入全国碳交易市场 碳排放总量硬约束

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，到2025年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，并如期实现碳中和，到2060年实现碳中和。水泥行业作为仅次于电力、钢铁的第三碳排放大户，2022年碳排放总量超过12亿吨，降碳任务相当繁重，碳市场是实现碳达峰与碳中和目标的核心政策工具之一，通过碳市场对水泥企业碳排放总量进行控制，利用市场交易机制加大低效企业运营成本，倒逼退出，从而达到有效去产能、优化产业结构的目的。2021年，电力行业纳入全国碳排放交易市场，水泥行业应尽快纳入，未来通过碳交易机制实现市场化的去产能。

水泥企业的碳配额总量设定和分配机制应结合设计产能、错峰生产要求、替代燃料使用、采购电力比例等进行设计，鼓励企业发展替代燃料、新能源，同时严控企业超产生产及打破错峰生产区域壁垒。

(三)能耗双控倒逼低效产能退出

2021版水泥单位产品能耗指标已于2022年11月实施，新版要求水泥行业能耗强度进一步降低。按照新的标准，目前约有4.5亿吨熟料产能能耗达不到限定值，但有3年整改期，政策仍然比较宽松。目前，水泥行业去产能的举措应进一步提升。过去仅通过控制能耗强度还不能达到有效去产能目的，应当辅以控制能耗总量(清洁能源除外)，二者同时实施，不仅能够杜绝超产(按照设计产能设计能耗总量指标)，且能有效降低行业能耗总量。

(四)大力推动兼并重组 提高行业集中度

2016年主管部门提出，探索由大型骨干水泥企业和平板玻璃企业按照谁受益、谁付费的原则，联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能，这一政策并未得到广泛落地。2022年，我国前十熟料产能集中度在60%左右，和国外发达国家相比，我国水泥行业集中度仍有较大提升空间，大型企业应当发挥引领作用，联合收购欲退出市场的企业，区域内续存企业共同承担由此产生的费用，从而优化整个水泥市场资源，提高市场集中度。大力推动行业兼并重组，是对碳排放双控、能耗双控供给侧改革举措的重要补充。